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文物行政执法现状探析

发布时间:2019-09-13 21:44:03

文物行政执法现状探析

文物执法工作是文物工作的组成部分,在打击违法行为、保护文物方面发挥着十分重要的作用。当下,文物行政执法能力严重不足与文物违法案件多发频发的矛盾日益凸显,加强文物执法工作势在必行,刻不容缓。

一、当前文物行政执法存在的主要问题

从文物行政执法实践来看,当前主要存在以下两个方面的突出问题:

一是执法队伍不健全,执法力量十分薄弱,难以承担日益繁重的文物执法任务。以某省为例,全省11个设区市中只有5个设区市设立了文物局,其他6个设区市没有设立文物局,而由文化广播电视出版局履行文物保护职能。6个没有设立文物局的设区市中,有2个在文广新局设立了文物科,另外4个设立了独立的事业单位文物管理处,负责本辖区的文物工作。关于执法机构设置情况,除省文物局设立了执法督查处,2个设区市文物局设立了执法督查科外,其他设区市、县都没有设立专门的文物执法机构,没有配备专职执法人员。目前,全省专职文物执法人员只有5人。文物执法机构建设的现状,使之很难承担起文物执法的职责,很难有效开展文物执法。文物执法在与文物违法的博弈过程中,往往处于劣势地位。

二是知情不报,有案不查,失职渎职。以某省为例,仅2013年就发现了8起严重的文物行政违法案件。其中,擅自在文物保护单位保护范围和建设控制地带内进行房地产开发和旅游设施建设活动案件5起,擅自转让文物保护单位管理权经营权案件2起,擅自在原址重建已经毁坏的文物案件1起。案件发生地文物行政部门普遍存在三不问题:不报告,不查处,不问责。2013年发现的8起文物行政违法案件,没有一件是市、县文物部门主动向省文物部门报告的,省文物部门都是通过媒体报道、群众举报、执法检查得到的线索。对违法案件,只要媒体不报道、上级不督办、领导不批示,当地文物执法部门就不严肃查处。发生违法案件,相关文物部门和文物管理机构有关人员负有不可推卸的,但都没有受到问责处理。

在上级文物部门督察和社会监督之下,虽然违法案件绝大多数得到查处,但基本上都是责令停止违法活动,拆除违法建筑,恢复原状,并没有依法进行处罚,或者作出行政处罚决定但未执行,没有让违法单位和人员付出应有的代价,当然也就起不到震慑作用。

二、文物执法不力的成因分析

知情不报、有案不查、违法不究,是当前市、县文物部门存在的共性问题和普遍现象。主要原因有以下几点:

一是受制于机构改革的大环境,本不健全的文物行政机构受到进一步挤压或裁撤,行政执法队伍有名无实。建立健全文物执法队伍,是依法查处文物违法案件、纠正违法行为的前提和基础。没有执法队伍和人员,文物执法就无从谈起。最近,已经出现了省级文物行政部门被裁撤的情况。随着机构改革的逐步深入,地市级、县级文物行政部门被裁撤将是顺理成章的事情。没有队伍,没有人员,谁来执法?如何执法?于是,知情不报、有案不查、违法不究的情况就自然而然地出现了,而且随着时间的推移变得习以为常。

二是违法案件背景复杂,查处过程阻力巨大,执法人员力不从心。绝大多数文物执法人员无论是出于情感还是,都不希望违法案件发生,不希望文物遭受破坏,都不会放任文物违法行为。但是,文物执法人员在执法过程中面对的违法主体通常都是企业法人,甚至是政府部门。违法企业实力雄厚,关系广泛,有的还是国字号,执法人员很难撼动,想查处却力不从心。政府部门推进的项目通常都是领导拍板钦定的政绩工程、民心工程,对文物或者环境造成破坏,执法人员谁敢去查?不敢查处,查处不了,向上级文物部门报告不是自找麻烦吗?面对这种现状,执法人员感觉很憋屈、很无奈。

三是文物部门或管理机构与违法活动之间存在利益关联,默许或放任文物违法行为。有的违法活动,比如擅自在文物保护单位保护范围或者建设控制地带开发旅游项目,擅自在原址重建已经完全毁坏的文物建筑,擅自转让文物保护单位使用权和经营权等,可能会涉及到当地文物部门或管理机构自身的利益,他们自然也就不报不查。个别违法行为甚至是根据当地领导授意由文物部门自己所为。

三、加强文物执法的应对之策

加强文物执法应该在以下几个方面下工夫:

一是建立健全队伍,培育坚强过硬的执法力量。这是加强文物执法的根本和基础。从目前设区市、县级政府文物机构设置情况来看,在文物部门建立健全专职执法队伍,是不太现实的。以某省为例,全省11个设区市政府和172个县(市、区)政府,大多数都没有设立文物局,少数设区市、县政府虽然设立了文物局(或旅游文物局),但人员编制十分有限,基本不可能建立专职执法队伍。针对这种情况,可以尝试在市、县文化广播电视出版局文化综合执法大队中建立一个文物执法队,专门负责文物执法,解决没有队伍、无人执法的问题。同时,加强专职执法人员培训,提高他们的行政执法能力和水平。另外,还要对执法人员予以必要的经费、车辆等保障,使他们能够正常开展执法活动。

二是加强协调配合,建立查处违法行为的联合工作机制。打击文物违法行为不只是文物部门自己的事情,也不是靠文物部门自身力量就能够做到的,是政府相关部门的共同,需要相关各部门齐抓共管,形成合力。应建立打击文物违法犯罪联合工作机制和文物安全工作联席会议制度,及时通报案情,明确职能分工,周密协调动作,实施联合打击。近年来,各级文物、公安部门联合开展的打击文物犯罪专项行动,效果十分明显,这种经验值得借鉴、应予推广。

三是政府重视支持,做好查处违法行为的坚强后盾。各级党政领导要树立经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的思想,把文化建设放到与经济建设同等重要的位置,统筹规划,协调发展。防止和纠正重GDP、重政绩工程,轻文化发展、轻文物保护,甚至把二者对立起来,视文物保护为经济发展障碍的错误观念,切实把文化建设摆上位,为文物保护做后盾。

四是加强社会监督,形成查处违法活动的良好氛围。社会监督是查处违法案件的强大力量和有效途径。一些重大违法案件一旦被媒体曝光,就会引起当地领导重视,就会很快得到查处。要坚持双向监督,一方面监督违法行为和违法单位及人员,形成强大的社会舆论压力,推动违法问题解决;另一方面监督文物部门履职尽责情况,鞭策不作为、慢作为和乱作为现象,从而减少知情不报、有案不查现象的发生。

五是严格问责制度,依法严肃查处失职渎职行为。上级文物部门加强对下级文物部门的督察,发现知情不报、有案不查的情况,要提出严肃批评,督促相关文物部门进行整改。对于发生重大文物违法案件造成文物或周边环境严重受损不报不查、或者多次出现对违法案件不报不查的,上级文物部门应致函当地人民政府,建议对文物部门相关领导和人员进行问责,严肃查处失职渎职行为。


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